Por Clóvis Alberto Bertolini de Pinho e Paulo Vinicius Liebl Fernandes
A prestação adequada e universal dos serviços de saneamento básico é uma condição inafastável para o alcance de um nível elevado de desenvolvimento econômico e social. A ausência de uma oferta satisfatória destes serviços públicos tende a ocasionar inúmeras externalidades negativas (aumento de enfermidades, precarização urbanística, dano ambiental), que impactam diretamente na qualidade de vida da população [1], o que denota o elevado grau de importância que reveste o setor de saneamento básico.
Em sintonia com a relevância da temática, a Constituição Federal atribuiu a todos os entes federados a competência administrativa para prestar os serviços de saneamento básico (art. 23, IX, da Constituição Federal). No entanto, o constituinte não segregou, de forma clara, as atribuições administrativas e legislativas que recairiam sobre cada ente, nem precisou critérios para definir a titularidade destes serviços públicos.
A falta de clareza na repartição de competências entre os entes federados fez surgir uma controvérsia em torno da titularidade dos serviços de saneamento nos casos em que a sua prestação estivesse inserida em região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião, circunstância que, por muito tempo, trouxe insegurança jurídica ao setor.
Parcela da doutrina valeu-se dos conceitos de interesse comum e interesse local para sustentar que, nestas situações de prestação em aglomeração urbana, haveria uma predominância do interesse comum, o que transferiria a titularidade exclusiva dos serviços de saneamento para os Estados.
Sem obter uma resposta satisfatória na redação original do Marco Legal de Saneamento Básico (Lei nº 11.445/2007), coube ao Supremo Tribunal Federal construir uma solução para a controvérsia jurídica. No julgamento da ADI nº 1842, concluído em 2013, a Suprema Corte declarou a inconstitucionalidade de lei complementar editada pelo Estado do Rio de Janeiro que instituía a região metropolitana do Rio de Janeiro e, ao mesmo tempo, transferia a titularidade dos serviços de saneamento básico dos Municípios metropolitanos para o Estado.
Para tanto, assentou o entendimento de que, na constituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, há uma prevalência do interesse comum sobre o interesse local dos Municípios, o que faz com que a titularidade da prestação dos serviços de saneamento recaia sobre órgão colegiado integrado pelo Estado-membro e por todos os Municípios limítrofes. Na prática, o Supremo Tribunal Federal realçou o modelo de cooperação público-pública na prestação dos serviços de saneamento básico, fixando-o como imperativo nos casos das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões.
O entendimento jurisprudencial da Suprema Corte foi absorvido pela recente Lei nº 14.026/2020, que promoveu significativas alterações no Marco Legal de Saneamento Básico. O seu art. 2º, XIV, reconhece expressamente que, quando os serviços de saneamento básico forem prestados em regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, em que haja o efetivo compartilhamento da rede de infraestrutura, a sua organização, planejamento e operação deverão ocorrer mediante um regime de cooperação entre o Estado e os Municípios limítrofes.
Contudo, além de reconhecer a imperatividade do compartilhamento da gestão destes serviços públicos inseridos nas regiões de conurbação urbana, a Lei nº 14.026/2020 objetivou dar um alcance maior à cooperação entre entes federados, ao estimular a implementação do modelo de prestação regionalizada dos serviços de saneamento básico para além dos casos de aglomeração urbana interligada.
Para isso, o diploma amplia o papel da União e dos Estados de coordenadores das políticas de saneamento básico, ao atribuir-lhes as competências para instituírem agrupamentos de Municípios não necessariamente limítrofes (unidades regionais de saneamento básico e blocos de referência) onde a operação dos serviços de saneamento ocorreria por meio da gestão cooperada, caso houvesse a concordância dos Municípios envolvidos.
Tem-se, portanto, que o novel diploma busca estimular um ambiente de articulação e cooperação entre os entes federados, em especial entre Estados e Municípios, no planejamento e execução das políticas públicas de saneamento básico, não havendo mais espaço para medidas impositivas estabelecidas unilateralmente por um ente federado em detrimento dos demais.
Em sintonia com o atual momento, o Supremo Tribunal Federal concluiu, em agosto de 2020, o julgamento da ADI 4.454, no qual declarou a inconstitucionalidade de dispositivo da Constituição do Estado do Paraná cuja redação estabelecia que: “os serviços públicos de saneamento e de abastecimento de água serão prestados por pessoas jurídicas de direito público ou por sociedade de economia mista sob controle acionário e administrativo, do Poder Público Estadual ou Municipal”.
Através do comando constitucional, o Estado buscava impedir que os Municípios paranaenses delegassem à iniciativa privada a prestação dos serviços de saneamento básico. No julgamento da ADI, a Ministra Relatora Cármen Lúcia destacou em seu voto que a Constituição Federal assegura aos Municípios autonomia para legislar e definir a forma de prestação dos serviços de saneamento básico, quando envolverem eminentemente interesses locais.
Consequentemente, por ser uma temática inserida no âmbito de competência municipal, não se mostra admissível, à luz do artigo 30, V, da Constituição Federal, que os Estados editem diplomas normativos que imponham um determinado modelo de organização e prestação dos serviços de saneamento básico, em detrimento da vontade dos Municípios. Com base nestas colocações, a ministra relatora votou pela inconstitucionalidade do dispositivo constitucional estadual, no que foi acompanhada pela maioria dos ministros da Suprema Corte.
Ao reforçar o âmbito de competência dos Municípios na gestão dos serviços de saneamento básico e rechaçar a tentativa do Estado de avocar para si, de forma unilateral, as atribuições inerentes ao titular do serviço público, a Suprema Corte reforçou o modelo de cooperação entre os entes públicos estimulado pela Lei nº 14.026/2020, sinalizando aos Estados que a sua participação na gestão da operação destes serviços públicos só se mostra possível mediante um regime de colaboração com os Municípios.
Notas
[1] MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. As parcerias público-privadas no saneamento ambiental. In: SUNDFELD, Carlos Ari (Coord.). Parcerias Público-Privadas. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 311.
Publicado originalmente em: PINHO, Clóvis Alberto Bertolini de; FERNANDES, Paulo Vinicius Liebl. STF reforça modelo de cooperação entre entes federados do novo marco do saneamento. JOTA, Brasília, 13 set. 2020. Acesse a publicação original →
